各省、自治区、直辖市及计划单列市农业农村(农牧、畜牧兽医、海洋渔业)厅(局、委)、乡村振兴(扶贫)部门,新疆生产建设兵团农业农村局、扶贫办,北大荒农垦集团有限公司,广东省农垦总局:
全面实施乡村振兴战略的深度、广度、难度都不亚于脱贫攻坚,必须加强顶层设计,以更有力的举措、汇聚更强大的力量来推进。社会资本是全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化的重要支撑力量,需要加大政策引导撬动力度,扩大农业农村有效投资。根据十九届五中全会、中央一号文件、第十四个五年规划和2035年远景目标纲要等明确的农业农村发展目标和重大任务,我们对2020年4月制定的《社会资本投资农业农村指引》进行了修订,形成《社会资本投资农业农村指引(2021年)》,现印发你们。请结合本地实际,充分发挥财政政策、产业政策引导撬动作用,引导好、保护好、发挥好社会资本投资农业农村的积极性、主动性,切实发挥社会资本投资农业农村、服务乡村全面振兴的作用。
农业农村部办公厅 国家乡村振兴局综合司
2021年4月22日
社会资本投资农业农村指引(2021年)
一、总体要求
(一)指导思想
以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,按照新发展阶段优先发展农业农村、全面推进乡村振兴的总体部署,坚持创新驱动发展,深入推进农业供给侧结构性改革,把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置,突出“保供固安全、振兴畅循环”,聚焦乡村振兴重点领域,创新投融资机制,营造良好营商环境,激发社会资本投资活力,更好满足全面推进乡村振兴多样化投融资需求,为粮食、生猪等重要农产品稳产保供、解决好种子与耕地两个要害问题、巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接、大力实施乡村建设行动提供有力支撑。
(二)基本原则
1.尊重农民主体地位。充分尊重农民意愿,切实发挥农民在乡村振兴中的主体作用,引导社会资本与农民建立紧密利益联结机制,不断提升人民群众获得感。支持社会资本依法依规拓展业务,注重合作共赢,多办农民“办不了、办不好、办了不合算”的产业,把收益更多留在乡村;多办链条长、农民参与度高、受益面广的产业,把就业岗位更多留给农民;多办巩固拓展脱贫攻坚成果、帮农带农的产业,带动农村同步发展、农民同步进步。
2.遵循市场规律。充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,更好发挥政府作用,引导社会资本将人才、技术、管理等现代生产要素注入农业农村,加快建成现代农业产业体系、生产体系和经营体系。坚持“放管服”改革方向,建立健全监管和风险防范机制,营造公平竞争的市场环境、政策环境、法治环境,降低制度性交易成本,创造良好稳定的市场预期,吸引社会资本进入农业农村重点领域。
3.坚持开拓创新。鼓励社会资本与政府、金融机构开展合作,充分发挥社会资本市场化、专业化等优势,加快投融资模式创新应用,为社会资本投资农业农村开辟更多有效路径,探索更多典型模式。有效挖掘乡村服务领域投资潜力,拓宽社会资本投资渠道,保持农业农村投资稳定增长,培育经济发展新动能,增强经济增长内生动力。
二、鼓励投资的重点产业和领域
对标全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化目标任务,立足当前农业农村新形势新要求,聚焦农业供给侧结构性改革和乡村建设的重点领域、关键环节,促进农业农村经济转型升级。
(一)现代种养业。支持社会资本发展规模化、标准化、品牌化和绿色化种养业,推动品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产,助力提升粮食和重要农产品供给保障能力。巩固主产区粮棉油糖胶生产,大力发展设施农业,延伸拓展产业链,增加绿色优质产品供给。鼓励社会资本大力发展青贮玉米、高产优质苜蓿等饲草料生产,发展草食畜牧业。支持社会资本加快构建现代养殖体系,合理布局规模化养殖场,稳定生猪基础产能,加大生猪深加工投资,加快形成养殖与屠宰加工相匹配的产业布局,健全生猪产业平稳有序发展长效机制;积极发展牛羊产业,增加基础母畜存栏;稳步推进禽肉等产业发展,增加肉类市场总体供应。鼓励社会资本建设优质奶源基地,升级改造中小奶牛养殖场,做大做强民族奶业。鼓励社会资本发展水产绿色健康养殖,开展集约化、工厂化循环水养殖、稻渔综合种养、大水面生态养殖、盐碱水养殖和深远海智能网箱养殖,推进海洋牧场和深远海大型智能化养殖渔场建设,加大对远洋渔业的投资力度。
(二)现代种业。鼓励社会资本投资创新型种业企业,推进科企深度融合,支持种业龙头企业健全商业化育种体系,提升商业化育种创新能力,提升我国种业国际竞争力。引导社会资本参与现代种业自主创新能力提升,加强种质资源保存与利用、育种创新、品种检测测试与展示示范、良种繁育等能力建设,促进育繁推一体化发展,建立现代种业体系。在尊重科学、严格监管的基础上,鼓励社会资本积极参与生物育种产业化应用。创新推广“龙头企业+优势基地”模式,支持社会资本参与国家南繁育种基地建设,推进甘肃、四川国家级制种基地建设与提档升级,加快制种大县和区域性良繁基地建设。鼓励社会资本投资畜禽水产保种场(保护区)、国家育种场、品种测定站、种畜禽场站建设,提升畜禽水产种业发展水平。
(三)乡村富民产业。鼓励社会资本开发特色农业农村资源,积极参与建设现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群,发展特色农产品优势区,发展绿色农产品、有机农产品和地理标志农产品。发展“一村一品”“一镇一特”“一县一业”,建设标准化生产基地、集约化加工基地、仓储物流基地,完善科技支撑体系、生产服务体系、品牌与市场营销体系、质量控制体系,建立利益联结紧密的建设运行机制。因地制宜发展具有民族、文化与地域特色的乡村手工业,发展一批家庭工厂、手工作坊、乡村车间。加快农业品牌培育,加强品牌营销推介,鼓励社会资本支持区域公用品牌建设,打造一批“土字号”“乡字号”特色产品品牌和具有市场竞争力的农业企业品牌。支持社会资本投资建设规范化乡村工厂、生产车间,发展特色食品、制造、手工业和绿色建筑建材等乡村产业。
(四)农产品加工流通业。鼓励社会资本参与粮食主产区和特色农产品优势区发展农产品加工业,推动初加工、精深加工和副产物综合利用加工协调发展,提升行业机械化、标准化水平,助力建设一批农产品精深加工基地和加工强县。统筹农产品产地、集散地、销地批发市场建设,鼓励社会资本参与建设国家级农产品产地专业市场和田头市场。鼓励社会资本联合家庭农场、农民合作社共同开展农产品仓储保鲜冷链物流体系建设,建设一批贮藏保鲜、分级包装、冷链配送等设施设备和田头小型仓储保鲜冷链设施,鼓励有条件的地方建设产地低温直销配送中心,提高冷链物流服务效率和质量,打造农产品物流节点,发展农超、农社、农企、农校等产销对接的新型流通业态。
(五)乡村新型服务业。鼓励社会资本发展休闲农业、乡村旅游、餐饮民宿、创意农业、农耕体验、康养基地等产业,充分发掘农业农村生态、文化等各类资源优势,打造一批设施完备、功能多样、服务规范的乡村休闲旅游目的地。引导社会资本发展乡村特色文化产业,推动农商文旅体融合发展,挖掘和利用农耕文化遗产资源,建设农耕主题博物馆、村史馆,传承农耕手工艺、曲艺、民俗节庆。支持社会资本发展农业生产托管服务,提供市场信息、农技推广、农资供应、统防统治、深松整地、农产品营销等社会化服务,建设一批农业科技服务企业、服务型农民合作社,推动将先进适用的品种、投入品、技术、装备导入小农户。鼓励社会资本改造传统小商业、小门店、小集市等商业网点,满足农村居民消费升级需要,积极发展批发零售、养老托幼、文化教育、环境卫生等生活性服务业,发展线上线下相结合的服务网点,推动便利化、精细化、品质化发展,为乡村居民提供便捷周到的服务。
(六)生态循环农业。鼓励社会资本积极参与农业农村减排固碳。支持社会资本参与绿色种养循环农业试点、畜禽粪污资源化利用、秸秆综合利用、农膜农药包装物回收行动、病死畜禽无害化处理、废弃渔网具回收再利用,加大对收储运和处理体系等方面的投入力度。鼓励社会资本投资农村可再生能源开发利用,加大对农村能源综合建设投入力度,推广农村可再生能源利用技术,探索秸秆打捆直燃和成型燃料供暖供热,沼气生物天然气供气供热新模式。支持社会资本参与长江黄河等流域生态保护、东北黑土地保护、农业面源污染治理、重金属污染耕地治理修复。
(七)农业科技创新。鼓励社会资本创办农业科技创新型企业,参与农业关键核心技术攻关,开展生物种业、高端智能和丘陵山区农机、渔业装备、绿色投入品、环保渔具和玻璃钢等新材料渔船等领域的研发创新、成果转化与技术服务。鼓励社会资本牵头建设农业领域国家重点实验室等科技创新平台基地,参与农业科技创新联盟、国家现代农业产业科技创新中心等建设,推动产学研用深度融合,打造科企融合创新联合体。引导社会资本发展技术交易市场和科技服务机构,提供科技成果转化服务,加快先进实用技术集成创新与推广应用。
(八)农业农村人才培养。支持社会资本参与农业生产经营人才、农村二三产业发展人才、乡村公共服务人才、乡村治理人才、农业农村科技人才、乡村基础设施建设和管护人才等培养。鼓励社会资本依托原料基地、产业园区等建设实训基地,依托信息、科技、品牌、资金等优势打造乡村人才孵化基地。鼓励社会资本为优秀农业农村人才提供奖励资助、技术支持、管理服务,促进农业农村人才脱颖而出。
(九)农业农村基础设施建设。支持社会资本参与高标准农田建设、农田水利建设,农村资源路、产业路、旅游路和村内主干道建设,丘陵山区农田宜机化改造,规模化供水工程建设和小型工程标准化改造,以及建设乡村储气罐站和微管网供气系统,推动实施区域化整体建设,推进田水林路电综合配套,同步发展高效节水灌溉。鼓励参与渔港和避风锚地建设。
(十)智慧农业建设。鼓励社会资本参与建设智慧农业,推进农业遥感、物联网、5G、人工智能、区块链等应用,推动新一代信息技术与农业生产经营、质量安全管控深度融合,提高农业生产智能化、经营网络化水平。鼓励参与农业农村大数据建设,基础数据资源体系和重要农产品全产业链大数据中心建设。为新型农业经营主体、小农户提供信息服务。鼓励参与农村地区信息基础设施建设,提高乡村治理、社会文化服务等信息化水平。鼓励参与“互联网+”农产品出村进城工程建设,推进优质特色农产品网络销售,促进农产品产销对接。
(十一)农村创业创新。鼓励社会资本投资建设返乡入乡创业园、农村创业创新园区和孵化实训基地等平台载体,加强各类平台载体的基础设施、服务体系建设,推动产学研用合作,激发农村创业创新活力。鼓励社会资本联合普通高校、职业院校、优质教育培训机构等开展面向农村创业创新带头人的创业能力、产业技术、经营管理培训,建设产学研用协同创新基地。
(十二)农村人居环境整治。支持社会资本参与农村人居环境整治提升五年行动。鼓励社会资本参与农村厕所革命、农村生活垃圾治理、农村生活污水治理等项目建设运营,健全农村生活垃圾收运处置体系,建设一批有机废弃物综合处置利用设施。鼓励社会资本参与村庄清洁和绿化行动。推进农村人居环境整治与发展乡村休闲旅游等有机结合。
(十三)农业对外合作。鼓励社会资本参与海外农业投资合作,在“一带一路”共建国家投资经营粮、棉、油、糖、胶、畜、渔等生产加工、仓储物流项目,建设境外农业合作园区,与国内农业生产形成有益补充;参与农业服务出口,集成有关农业生产要素,提供面向问题的一体化解决方案,带动农资、农机、农产品加工等领域产能走出去;参与农业国际贸易高质量发展基地、农业对外开放合作试验区等建设,创新农业经贸合作模式、对接有关规则标准、培育出口农产品品牌、建设国际营销促销网络,培育农业国际竞争新优势。
三、创新投入方式
根据各地农业农村实际发展情况,因地制宜创新投融资模式,通过独资、合资、合作、联营、租赁等途径,采取特许经营、公建民营、民办公助等方式,健全联农带农有效激励机制,稳妥有序投入乡村振兴。
(一)完善全产业链开发模式。支持农业产业化龙头企业联合家庭农场、农民合作社等新型经营主体、小农户,加快全产业链开发和一体化经营、标准化生产,开展规模化种养,发展加工和流通,开创品牌、注重营销,推进产业链生产、加工、销售各环节有机衔接,推进种养业与农产品加工、流通和服务业等渗透交叉,强化农村一二三产业融合发展,提升产业链供应链现代化水平。鼓励社会资本聚焦比较优势突出的产业链条,补齐产业链条中的发展短板。支持社会资本参与农机生产、销售、应用等产业发展,壮大农业机械化产业群和产业链。支持龙头企业下乡进村,建分支机构、生产加工基地等,发挥农业产业化龙头企业的示范带动作用。
(二)探索区域整体开发模式。支持有实力的社会资本在符合法律法规和相关规划、尊重农民意愿的前提下,因地制宜探索区域整体开发模式,统筹乡村基础设施和公共服务建设、高标准农田建设、集中连片水产健康养殖示范建设、产业融合发展等进行整体化投资,建立完善合理的利益分配机制,为当地农业农村发展提供区域性、系统性解决方案,促进农业提质增效,带动农村人居环境显著改善、农民收入持续提升,实现社会资本与农户互惠共赢。
(三)创新政府和社会资本合作模式。鼓励信贷、保险机构加大金融产品和服务创新力度,配合财政支持农业农村重大项目实施,加大投贷联动、投贷保贴一体化等投融资模式探索力度。 积极探索农业农村领域有稳定收益的公益性项目,推广政府和社会资本合作(PPP)模式的实施路径和机制,让社会资本投资可预期、有回报、能持续,依法合规、有序推进政府和社会资本合作。鼓励各级农业农村部门按照农业领域政府和社会资本合作相关文件要求,对本地区农业投资项目进行系统性梳理,筛选并培育适于采取PPP模式的乡村振兴项目,优先支持农业农村基础设施建设等有一定收益的公益性项目。鼓励社会资本探索通过资产证券化、股权转让等方式,盘活项目存量资产,丰富资本进入退出渠道。
(四)探索设立乡村振兴投资基金。各地要结合当地发展实际,推动设立政府资金引导、金融机构大力支持、社会资本广泛参与、市场化运作的乡村振兴基金。鼓励有实力的社会资本结合地方农业产业发展和投资情况规范有序设立产业投资基金。充分发挥农业农村部门的行业优势,积极稳妥推进基金项目储备、项目推介等工作,鼓励相关基金通过直接股权投资和设立子基金等方式,充分发挥在乡村振兴产业发展、基础设施建设等方面的引导和资金撬动作用。
(五)建立紧密合作的利益共赢机制。强化社会资本责任意识,让农民更多分享产业增值收益。鼓励农民以土地经营权、水域滩涂、劳动、技术等入股,支持农村集体经济组织通过股份合作、租赁等形式,参与村庄基础设施建设、农村人居环境整治和产业融合发展。创新村企合作模式,充分发挥产业化联合体等联农带农作用,激发和调动农民参与乡村振兴的积极性、主动性。鼓励社会资本采用“农民+合作社+龙头企业”“土地流转+优先雇用+社会保障”“农民入股+保底收益+按股分红”等利益联结方式,与农民建立稳定合作关系、形成稳定利益共同体,做大做强新型农业经营主体,健全农业专业化社会化服务体系,提升小农户生产经营能力和组织化程度,让社会资本和农民共享发展成果。
四、打造合作平台
打造一批社会资本投资农业农村的合作平台,为社会资本投向“三农”提供规划、项目信息、融资、土地、建设运营等一揽子、全方位投资服务,促进要素集聚、产业集中、企业集群,实现控风险、降成本、提效率。
(一)完善规划体系平台。统筹做好发展引导规划、专项规划、区域规划、建设规划等的管理制定、信息发布等工作,充分发挥以《乡村振兴战略规划(2018—2022年)》、农业农村发展“十四五”规划等为总纲,以种植业、渔业、畜牧业、种业、乡村产业、农垦和农业科技、农业机械化、农田建设和农业国际合作等相关规划为指导,以地方农业农村发展有关规划为补充的农业农村规划体系作用,引导社会资本突出重点、科学决策,有序投向补短板、强弱项的重点领域和关键环节。
(二)构建现代农业园区平台。围绕农业现代化示范区、粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区和农业绿色发展试点先行区为核心,以及国家现代农业产业园、农业产业强镇、优势特色产业集群、全国“一村一品”示范村镇、农村产业融合发展示范园、农村创业创新园区和孵化实训基地、精深加工基地、南繁硅谷、农业对外开放合作试验区等重大农业园区,建立社会资本投资指导服务机构,发挥园区平台的信息汇集、投资对接作用。健全完善政策支持体系,加快园区公共服务设施和能力水平建设,增强各类园区对社会资本的引导和聚集功能,不断提升农业绿色化、优质化、特色化、品牌化水平。
(三)建设重大工程项目平台。依托高标准农田建设、优质粮食工程、大豆振兴计划,农业生产“三品一标”提升行动,奶业振兴行动、畜禽种业振兴行动,农产品产地冷藏保鲜设施建设工程,以及畜禽粪污资源化利用整县推进、农村人居环境整治、新一轮畜禽水产遗传改良计划和现代种业提升工程等,建立项目征集和发布机制,引导各类资源要素互相融合。加强宣传和解读,提高重大工程项目参与方式、运营方式、盈利模式、投资回报等相关信息透明度和可获得性;充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用,稳定市场收益预期,调动社会投资积极性。
(四)推进项目数据信息共享。汇集农业领域基建项目、财政项目,以及各行各业重大项目,形成重点项目数据库,通过统一的信息共享平台集中向社会资本公开发布,发挥信息汇集、交流、对接等服务作用,引导各环节市场主体自主调节生产经营决策。推广大数据应用,引导整合线上线下企业的资源要素,推动业态创新、模式变革和效能提高。鼓励行业协会商会主动完善和提升行业服务标准,发布高标准的服务信息指引,发挥行业协会、开发区、孵化器的沟通桥梁作用,加强与资本市场对接。
五、营造良好环境
(一)加强组织领导。各级农业农村部门要把引导社会资本投资农业农村作为重要任务,加强与财政、发改、金融、自然资源等部门的沟通,推进信息互通共享,协调各有关部门立足职能、密切配合,形成合力。要建立规范的合作机制,引导社会资本积极参与相关规划编制、项目梳理,严格遵循乡村规划“三区三线”的空间管制,准确把握投资方向,积极探索具体方式,提高各类项目落地效率,充分发挥政府、市场和社会资本的合力作用。加强对外资的管理,推动外资依照《外商投资法》相关规定和要求,投资农业农村。
(二)强化政策激励。积极协调各部门完善激励引导政策,完善盘活农村存量建设用地政策,实行负面清单管理,优先保障乡村产业发展、乡村建设用地。根据乡村休闲观光等产业分散布局的实际需要,探索灵活多样的供地新方式。规范开展城乡建设用地增减挂钩,完善审批实施程序、节余指标调剂及收益分配机制。加快健全以农村产权交易政策、农村人才队伍建设等为重要内容的政策保障体系;加快推进以深化“放管服”改革、优化项目审批程序和招投标程序、建立政企常态化沟通机制和投资需求信息发布机制、健全社会资本进入退出渠道等为主要内容的配套服务体系;加快构建以农村土地流转风险防范制度、农村社会信用评价制度,以及农业保险“扩面、增品、提标”和农产品期货价格发现机制等为重要内容的风险防范体系。落实提高土地出让收入用于农业农村比例政策要求,集中用于乡村振兴重点任务。推进增加地方政府一般债券、专项债券用于现代农业设施和乡村建设行动的规模与比例,鼓励符合条件的主体发行乡村振兴票据。加快健全商业性、合作性和政策性、开发性金融,以及信贷担保等为重要内容的多层次农村金融服务体系,发展供应链金融,不断加大对社会资本投资农业农村的支持力度。
(三)广泛宣传引导。大力宣传社会资本投资农业农村的重大意义,做好政策解读,回应社会关切,稳定市场预期,培育合作理念,正确引导社会资本有序进入农业农村经济领域。各地要加强社会资本投资农业农村的成功经验和案例的总结,推介一批典型模式。充分利用报刊、广播、电视、互联网等媒体,全方位、多角度、立体式宣传社会资本投资建设成果,营造社会资本投资农业农村的良好氛围。
